张家界市小型农田水利建设投融资实现路径分析

一、引言

　　在现代农业中，农田水利设施是重中之重，小型农田水利建设也是农村经济和社会发展不可或缺的基础。2011年中央1号文件首次提出把农田水利建设作为现代农业建设不可或缺的首要条件，体现了农田水利建设的重要性和紧迫性。2012至2016年中央一号文件多次强调加快重点水利工程建设，包括小型农田水利的建设，把农田水利作为农业基础建设的重点。但建设资金投入不足、投融资机制不完善等因素是造成我国小型农田水利建设滞后的重要原因。如何有效化解农田水利建设中的投融资问题，探讨小型农田水利建设投融资实现路径是当前亟待解决的问题。

二、张家界市小型农田水利建设投融资的现状

　　（一）张家界灌区基本情况

　　张家界灌区位于湖南省西北部，以澧水干流为纽带，贺龙水库为源头，7座中型水库和2座水轮泵站为骨干水源，灌区内小型水库和山塘为辅助水源，以长藤结瓜的形式形成的完整的灌溉系统。张家界灌区现有7座中型水库和84座小型水库，其中大、中型水库为国家所有，小型水库可以租赁、拍卖。整个灌区控制耕地面积54.54万亩，占全市耕地面积的51.4%，实际灌溉土地32.11万亩，有效灌溉面积达22.69万亩，受益人口30.4万人，灌溉2区2县36个乡镇。据《2015年度张家界市冬春农田水利基本建设实施方案》，张家界市农田水利基本建设开工各类水利工程1万处，投入各类资金6.2亿元（其中中央投资4亿元、省级投资0.8亿元、市县级配套0.9亿元、群众和社会资本投入0.5亿元），投入工日309万个，投放机械10.84万台，完成土石方8000万立方米；修复水毁工程1744处，新修或加固堤防20.01公里，疏浚河道15.01公里，清淤沟渠191公里；完成中小河流域治理工程7处，整修堰塘451口，治理水土流失面积28平方公里；新建和改造泵站12座，整修病险水库14座，新增蓄水能力245万方。同时，全市还将加快实施农村水电增效扩容改造、水电新农村电气化县和小水电代燃料生态保护工程建设，计划投资水电新农村电气化项目7355万元，新增水电装机13685千瓦①。

　　现阶段张家界灌区资金来源基本上是靠政府财政作为资金支持，银行业提供贷款仅占一小部分，而民营资本或是外资资本所占的比例更是微乎其微。

　　（二）张家界市小型农田水利建设的投资机制与融资形式

　　张家界市的小型农田水利建设资金来源于以政府为主导的多元化投资机制，历年来，政府投资占了张家界农田水利建设资金的大部分。2015年，中央计划投入农田水利建设资金4169万元，实际投入资金3100万元，占比76%。除了中央的投资之外，社会中的资金、地方配套和群众个人筹集的资金也是张家界小型农田水利投资机制中的资金来源。

　　张家界市的小型农田水利建设的融资形式以金融租赁为主。除了中央财政投入以外，张家界市小型农田水利建设还广泛吸收社会资金。例如，在87个水库中，大峪湾水库拍卖给了私人，大部分小型水库则通过租赁的方式融资建设。

三、张家界市小型农田水利建设投融资存在的问题及原因

　　（一）政府公共财政对水利建设的投入不足

　　近年来，虽然政府对张家界市小型农田水利投入力度不断加大，但是小型农田水利工程仍然停滞不前。张家界小型农田水利建设一部分是使用农田水利项目资金、农业开发项目资金，另一部分是由农村个体或集体筹资兴建的。一方面国家对农田水利设施投入不足，虽然国家从2007年开始安排农田水利建设资金，制定了8批计划，但“十二五”期间，全国水利投资总额达1.8万亿元，其中农田水利建设资金仅占20%，为3600亿元。2015年，张家界市水利局实际到位资金305万元，但全市小型农田水利设施在维护、续建、改造方面仍缺少资金。另一方面地方配套资金不到位，各部门的项目多，每个项目有各自的配套比例，最终导致配套资金的投入不足。

　　（二）管理制度落后

　　张家界市建设的管理制度落后是制约小型农田水利建设投融资的主要瓶颈。一是“一事一议”没有起到应有的作用，在小型农田水利建设中该制度主要指的是村民通过代表做决策，并且村集体自主管理。从张家界市的情况来看，一事一议制度在大多数乡镇没有产生显著的效果，该制度随意性很大，且没有强制执行力，许多项目工程，只要有少数村民不支持，那些本应该通过的工程便没有获得通过，因此农民的积极性降低，农民对出资建设、维护水利设施响应不大[1]。二是水管单位没有行政职能，管理手段落后，“多头管理”的问题严重，主要的小型农田水利设施都靠人管理，管理经费不足，信息化程度低，设施分散且老化严重。三是供水协会有名无实，实际上并未运作。

　　（三）金融平台的作用发挥不充足

　　一方面，小型农田水利建设项目可以惠及许多人，它带有一部分公益性的色彩，由此决定了小型农田水利建设的公有性与商业银行的营利性之间存在矛盾。仅仅通过提供灌溉和排涝服务而建设的水利设施难以获得利润，低利润抑制了银行业，特别是商业银行信贷投放的热情[2]。水利建设资金需求大，期限长，而且风险较大且没有完善的保险机制，因此降低了金融平台参与进小型农田水利建设的热情。另一方面，小型农田水利设施具有部分的非公益性和自利性，小型农田水利建设长期缺少资金投入，政府、村集体和金融平台也无法解决小型农田水利建设投融资问题，只能靠村集体和农户进行筹资，小型农田水利基础设施老化，小型农田水利建设停滞不前[3]。