目标导向的政府农田水利建设项目全生命周期风险识别

政府农田水利建设项目具有系统性、复杂性、动态性等特征，这不仅使得政府农田水利建设项目的风险识别具有了相对的特殊性，同时也增加了风险识别工作的难度。因此在进行风险识别的过程中，只有针对政府农田水利建设项目的全过程，遵循系统而精细、持续而动态的识别原则，选取兼顾效率与成本、全面与精确的识别方法，并特别注重农田水利建设项目风险的阶段性、传导性、动态性，树立系统的分析观念，才能进行有效风险因素的辨识和归类。针对上述特点和要求，本研究提出了以风险管理目标为导向的、基于全生命周期理论的政府农田水利建设项目风险动态的识别方法。

1 农田水利建设项目全生命周期风险识别的内涵

　　风险识别是进行风险管理的初始环节，是项目风险评估、项目风险监控、项目风险防范等工作的前提，项目风险识别是否全面、完整，直接影响到项目风险管理工作的成败。由于农田水利建设项目是涉及管理部门多、建设环节多、管理过程复杂的项目，其风险往往隐藏在各个环节之中，被种种假象所掩盖，因此有效的风险因素的识别成为风险管理工作的关键环节。所谓目标导向的政府农田水利建设项目全生命周期风险识别和预测是指从政府农田水利建设风险管理的目标出发，通过利用风险调查分析、信息甄别筛选、专家咨询建议以及试验论证等诸多手段对政府农田水利建设项目全生命周期的每一个阶段中有可能发生的风险进行多方位的分解、预测，并进行判断和归类，并最终筛选出影响政府农田水利建设项目目标顺利实现的关键风险因素，形成风险指标体系的活动。

　　在风险管理目标和全生命周期理论的导向下，政府农田水利建设项目的风险识别过程具有以下三个方面的特性：

　　1）目标导向性。目标导向性是指以农田水利建设项目的风险管理目标为导向，进行项目风险的识别。政府农田水利建设项目风险在不同的阶段有着不同的特点，其风险的评价标准也各有不同，因此风险管理的目标体系可以引导风险管理人员在进行风险信息甄别的过程中能够在提升效率的前提下，全面识别风险，并将关键风险都纳入到风险评价体系中，从而能够保证风险识别的有效性。

　　2）系统性。项目风险时时处处存在，决定了任何项目的风险识别过程本身是一个系统过程，即项目全生命周期过程中的各个阶段的风险都属于风险识别的范围。对政府农田水利建设项目而言，生命周期中的项目决策阶段、项目准备阶段、工程实施阶段、竣工验收阶段、运营维护阶段等五个阶段的风险因素存在传导性，因此在进行风险识别的过程中，必须注意项目周期的整体性，从而保证风险管理工作的系统性。

3）动态性。风险识别工作并不是一次性的，在项目运行的周期中，必须进行动态的风险识别。农田水利建设项目的五个阶段的风险识别工作必须是连续性的，在项目实施的过程中，需要根据项目实施的阶段、外部和内部环境的变化，不断进行风险数据的共享和更新。

2 农田水利建设项目全生命周期风险识别的实施路径

　　全生命期的风险识别活动是一个循环动态的过程，需遵循一定的流程和路径。结合已有研究，依据政府农田水利建设项目全生命周期风险动态识别模型和风险识别活动的重点，本研究把全生命周期的政府农田水利建设项目风险识别流程分为以下几个步骤：确定风险识别人员—监测风险信息—制定项目周期风险管理目标—筛选项目全生命周期各阶段风险识别方法—进行项目各阶段风险因素的识别—关键风险因素筛选—风险因素分类—建立风险评价指标体系（图1）。

　　2.1 确定风险识别人员

　　风险识别人员的确定是进行风险识别活动的首要，项目各个阶段的工作任务和重点不同，因此项目参与的各方（项目申请方、审批方、承包方、监理方、验收方、审计方、运营方等）应根据各自的工作性质和风险管理的重点，确定风险识别的人员和目标。对于政府农田水利建设项目而言，应以政府管理人员或者政府委托的专门的风险管理机构或组织为主，项目参与的其他各方为辅，来共同进行风险因素的识别工作。

　　2.2 风险信息的监测

　　监测风险信息是进行风险识别工作的基础条件，其资料及数据的可靠性和完整性，对后续的工作质量影响重大。因此在风险识别的初期，应尽可能全面地进行风险信息的监测、项目基础数据和资料的收集，并在项目各个阶段的实施过程中，注重风险信息的更新。一般而言，政府农田水利建设项目的风险信息来源包括：风险调研资料、项目的可行性报告、项目相关的历史资料和相关行业的标准和技术标准等。

　　2.3 风险管理目标制定

　　在风险管理的过程中，由于工作的性质和内容不同，每一个阶段所追求的风险管理目标是不同的。因此制定风险管理目标，并以此为导向是进行全面风险识别的一个有效路径。对于农田水利建设项目而言，风险管理目标的制定，可以提升风险因素识别的效率，拓宽风险因素识别的广度，是进行有效风险识别工作的前提，同时也为下阶段的风险度量、评级和监测工作特别是项目后评价指标的建立奠定基础。在制定风险管理目标之前，应按照项目的生命周期对项目实施各阶段进行WBS分解。

2.4 风险识别方法筛选

　　现有的风险识别方法很多，怎样去从中筛选出适合项目特点的方法是农田水利建设项目风险识别工作的重点。全生命周期的风险识别具有动态性、阶段性的特征，这就意味着项目各阶段的风险识别也具有不同的特征，因此应针对项目各个阶段的特点来分别采用不同的风险识别方法。

　　2.5 风险因素动态识别

　　所谓风险因素的动态识别，指的是按照项目运行的各个阶段进行风险识别，并在识别的过程中不断更新风险识别信息。每一个阶段结束后，应在下一阶段开始之前进行项目风险因素的再识别。

　　2.6 关键风险因素筛选

　　风险因素进行初步的识别后，为了更好地进行风险因素的量化评估，还应对关键风险因素进行筛选，对一些次要的风险因素进行剔除。

　　2.7 风险因素分类

　　筛选出关键风险因素之后，还应按照一定的分类标准对其进行分类。对于政府农田水利建设项目的风险因素分类方式，将风险的承担者和风险的影响范围两种分类方式相结合进行划分。

　　2.8 风险评价指标体系构建

　　在确定好风险因素的分类方式后，应最终构建风险评价的指标体系，为进一步的风险分析做准备。出于度量的需要，风险指标体系一般会分为三个层次即目标层、准则层和指标层。其中目标层指的是政府农田水利建设项目风险评价的总体目标；准则层则确定了风险评价的角度；指标层是指标体系的最基本的层次，也是进行风险度量的对象，包含了政府农田水利建设项目风险评价的所有具体指标。

3 全生命周期政府农田水利建设项目风险管理的目标

　　基于全生命周期的政府农田水利建设项目风险管理目标，政府管理部门通过动态的风险管理活动，监控和防范风险，以规避和减少损失，实现农田水利建设资金和农田水利设施效用的最大化，保障农田水利建设项目的顺利进行。完整、全面、明确的风险管理目标是有效进行风险管理工作的前提，因此，在构建政府农田水利建设项目的风险管理目标体系过程中，系统的分析思想是十分必要的。本研究借鉴了霍尔三维结构的系统分析方法，提出了政府农田水利建设项目风险管理目标体系的三维架构（图2），尝试从时间维、逻辑维、主体维三个维度对政府农田水利建设项目的风险管理目标进行逐层的细化和分解，继而建立政府农田水利建设风险管理目标体系，为下一步的风险因素的识别奠定基础。

　　在风险管理目标特征域三维结构模型的基础上，本研究以逻辑维为主线，对政府农田水利建设项目的全生命周期进行了照观，全面构建了政府农田水利建设项目风险管理目标体系（表1）。

4 农田水利建设项目各阶段风险识别方法筛选

　　目前风险识别的方法较多，从识别的手段来看，可分为定性和定性、定量相结合的识别方法。其中，定性的识别方法有头脑风暴法、德尔菲法、检查表法、情景分析法、结构化访谈法、预先风险分析法、失效模式和效应分析法、结构化假设分析法等；定性与定量相结合的方法有风险矩阵法、人因可靠性分析、故障树分析法、Bow-tie法、层次分析法、在险值法、马尔可夫分析法、蒙特卡罗模拟法、贝叶斯分析法等。每一种风险识别的技术都有其自身的特点和优越性，因此，应根据项目特点和运行的阶段，筛选适合的风险识别方法。

　　政府农田水利建设项目周期长，跨越的阶段较多，每一时期的工作内容和评价标准不同。因此在动态的风险识别原则下，应根据项目各个阶段的特点，灵活地选取风险识别的方法。表2中给出了政府农田水利建设项目各阶段的特点和风险识别方法。

5 农田水利建设项目全生命周期风险识别实例研究

　　以湖北省某小型农田水利建设项目为例，按照全生命周期的识别思想，根据表1的风险管理目标体系，利用表2的各阶段适用的风险识别方法，对该项目外部环境风险以及项目内部各阶段的风险因素进行了识别（表3）。根据表3的风险因素识别的结果，为了能够进行风险的度量，还需构建风险指标评价体系，图3为政府农田水利建设项目风险因素评价指标体系的模型。

6 结语

　　2011年“中央一号文件”颁布后，各地各级政府都投入了大量的资金，全国迅速掀起了农田水利建设的高潮，而风险管理工作却相对滞后，在这样的情势下，从政府的角度，开展农田水利建设项目的风险管理活动势在必行。

　　目前农田水利建设项目的风险管理研究尚不多见，关于风险识别的探讨更是空白。本研究以风险目标为导向，基于全生命周期的管理思想，结合农田水利建设项目各阶段的特点，提出了政府农田水利建设风险识别的一般方法。其核心思维是针对项目的集成目标和项目生命周期各阶段的特征，注重项目管理的系统性、动态性，在识别的过程中不断进行风险信息的更新和共享，真正实现有效的风险识别活动，形成合理的风险指标评价体系，为进一步的风险评估度量、风险预警监测、风险应对防范活动奠定基础。