国家发改委在最近批复四川、云南省关于《同意开展水电项目前期工作》函中，提出了“先移民，后工程”的水电开发新方针，需要积极探索“先移民，后建设”工作方法，进一步明确工作程序，按照国家政策法规有序推进相关工作。
一、移民安置工作滞后枢纽工程建设的主要原因和政策性障碍
（一）实行项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接
按照《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批，区别不同情况实行核准和备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。应该申请核准而为未经核准的项目，不得开工建设，项目核准文件的有效期为2年。项目在核准文件有效期内未开工建设，也未事先申请延期的，原项目核准文件自动失效。既要规范操作，又要加快建设，这些规定，给水电工程的前期工作、立项申请、施工筹建和施工准备提出了新的要求。
——大中型水电工程的建设周期很长，除前期工作外，施工期少则5～6年，长则7～8年，有的长达10年以上。水电工程的施工分为筹建期、准备期、主体工程施工期和完建期四个阶段。从准备期开始至第一台（批）机组投产发电称为发电工期，至全部机组投产称为总工期。工程筹建期一般不包含在总工期之内。
——根据有关设计规范和国内工程建设经验，水电工程筹建期一般应完成的项目包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路（含桥梁）、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯和征地移民等工作，水电工程筹建期一般为1年，有的长达2年，且需要投入较大的人力、物力、财力和设备；施工准备期工程项目主要有：施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备，生产生活设施建设等，水电工程施工准备期一般为2年，长的要3年。施工筹建和准备工作不仅项目多、工期长、投资大，而且矛盾集中、问题突出，协调解决难度较大，程序较复杂。
——按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，开始进入主体工程施工阶段。水电工程项目获得核准批复之前，必须完成大量的现场施工准备工作，才能确保进入主体工程施工阶段后，各项工程施工顺利展开，项目之间、工序之间计划进度合理衔接，从而保证发电工期的实现和按照计划完成工程建设。
由于项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接，水电工程筹建期、准备期各项工程难以合法有序开展，一旦项目核准，为了抢工期，项目业主往往采取过渡性措施解决移民问题。
（二）水电工程控制性工程用地难以合法解决
国土资源部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知 》（国土资发〔2001〕355号）明确，关于水电建设用地审查报批：
水利水电工程在申请报批用地时，由于工期紧，对控制工期的进场道路、导流涵洞(渠)、输电设施等用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和育苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，经有批准权的一级人民政府土地行政主管部门同意，可以先行用地，但须在规定的时限内办理正式用地报批手续。需报国务院批准用地的水利水电工程控制工期的单体工程用地，由省级国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出申请，报国土资源部同意后、可以先行用地。
此规定于2001年实行，当时按照《国务院关于投资体制改革的决定》还未颁布，水电工程建设按照立项，预可研、可研及开工程序审批，在水电工程立项审批后，即可申请控制性单体工程先行用地。
按照现行法规，报国务院批准单独选址建设用地审查报批存在的突出问题包括时间长、报批程序和材料复杂等。实际运作中，有的项目一等就是几个月、半年甚至更长时间，特别是一些有工期限制的项目，建设单位急于开工。未批先用等违规违法用地行为大量发生，也在一定程度上反映出现行土地审批制度存在一些问题，迫切需要加以改进。根据国土资源部《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）：
通过部用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目，在经发展改革委等部门批准（核准）、有关部门批准初步设计后，桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向部提出先行用地申请。部批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。
按照上述规定，水电工程控制性单体工程先行用地必须在项目核准方可申请，水电工程筹建期、准备期各项控制性工程用地难以合法解决，目前项目业主往往采取变通办法，将控制性单体工程分拆先行核准，解决控制性工程用地问题。由于没有规范性操作规定，控制性单体工程核准存在诸多问题。
（三）林地审批滞后，法律障碍难以逾越
根据《国家林业局占用征用林地审核审批管理规范》（林资发〔2003〕139号 ），
国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府及其有关部门批准的基础设施建设项目中控制工期的单体工程，如公路、铁路的桥梁、隧道，水利(电)枢纽的导流(渠)洞、进场道路和输电设施等，其占用征用林地申请材料齐全的，省级林业主管部门或国家林业局依据规定权限可以先行审核审批单体工程。整体项目申请时，附单体工程的批件，一次办理审核审批手续。此规定于2003年实行，当时按照《国务院关于投资体制改革的决定》还未颁布，根据国家林业局《建设工程占用林地审核指南》，实行核准制的建设项目，占用林地审核审批，应提交核准、备案的确认文件。按照上述规定，使用林地审核审批，项目业主必须在项目核准后方能申请。申请程序繁杂，需要经县、市、省林业部门申报，提交12份报件。
根据最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号），属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上。由于林地审批滞后，法规障碍逾越，不少国家重点工程核准后，林地使用问题迟迟没有解决，造成违法使用林地，仅四川省就有几宗国家督办的案件。
二、实行先移民后建设的重要性、必要性和紧迫性
（一）移民工程先行，是水电站建设的关键环节。当前，我省许多大中型水电工程移民迁建工作从一开始就大大滞后于主体工程的建设进度，成为电站截流、下闸蓄水阶段性目标完成的制约因素。因此，国家发改委、省政府领导提出先移民后建设的水电开发新方针，是高度重视移民工作，针对目前水电开发建设存在的实际问题，立足更好地解决移民安置问题，在先安排好移民的事情,给移民工作合理的迁建周期的基础上，主体工程再开工建设，以有效解决移民滞后工程建设的问题，取得移民迁建与电站建设双赢的新举措。
（二）移民工程先行，是确保水电前期控制性工程合法开工的前提。在水电工程获得核准前，能够启动施工筹建和施工准备工作，而不违背基本建设程序。
三、贯彻落实先“移民后建设”的新方针配套性措施
（一）规范先移民，后建设操作程序
1、实施先移民，后工程条件
（1）国家发改委《关于同意开展电站前期工作的函》
（2）省政府批复的《移民安置规划大纲》
（3）省移民扶贫局批复的《移民安置规划》
2、基本原则
（1）严格按照国家移民政策法规开展“先移民后建设”试点工作。
（2）依据审核批准的移民安置规划实施移民先行搬迁。
（3）在移民安置规划审核通过后，电站项目申报核准前，开始开展枢纽工程建设区及围堰水位影响区移民搬迁安置实施工作。
（4）分阶段先行完成移民搬迁安置工作。在项目核准开工建设前，先行完成枢纽工程建设区及围堰水位影响区移民搬迁安置，启动库区移民建房、基础设施等建设；在下闸蓄水前，提前完成全部移民搬迁安置。
（5）不得采取移民临时搬迁过渡措施。
3、范围
（1）枢纽工程建设区“三通一平”用地，包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路（含桥梁）、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯等所需场地征地移民；
（2）枢纽工程建设区“导截流工程”用地，包括施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备所需场地征地移民。
4、实施步骤
（1）在省发改委和省移民扶贫办的指导下，编制《电站“先移民，后试点”实施方案》，上报省政府审批。
（2）电站业主依据批准的《电站“先移民，后试点”实施方案》,编制《电站先期移民工程项目核准申请报告》，上报省发改委核准。
（3）编报、下达移民安置先行实施的年度计划。移民项目核准后，由业主向省移民办提出先行实施的移民搬迁安置年度计划建设函，省移民办组织地方政府、设计单位等充分协商后，下达先行实施的移民安置年度计划。
（4）按照下达年度计划，组织实施移民搬迁安置。
5、《电站“先移民，后试点”实施方案》主要内容
（1）先移民后建设试点的必要性
（2）先移民后建设试点的指导思想、基本原则
（3）先移民后建设试点的目标
（4）先移民后建设试点的主要任务
（5）先移民后建设试点实施方案的时间安排
（6）先移民后建设试点工作的政策和保证措施
（7）移民搬迁安置保障体制
（8）重点工作要求
6、《电站先期移民工程项目申请报告》主要内容
按照《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展和改革委员会第19号令），申请文件中应包括电站用地预审、水保环保等文件。核准报告主要内容：
1 申报单位及项目概况
1.1 项目名称和申报单位
1.2 项目概况
1.3 建设征地移民安置工程概况
2产业政策符合性分析
2.1 水电开发规划
2.2 先移民后建设必要性
2.3先移民后建设指导思想和基本原则
2.4 政策和保证措施
2.5专项符合性分析
3 建设征地及移民安置规划
3.1 建设征地处理范围
3.2 实物指标调查
3.3 移民安置总体规划
3.4 耕地占补平衡分析
3.5 水库库底清理设计
3.6 环境保护与水土保持
3.7 建设征地移民安置补偿费用概算
4 先移民后建设实施组织
4.1移民安置实施组织管理
4.2 移民工作参与各方的职责分工
4.3 移民安置实施进度
4.4 实施计划
4.5 移民工程资金来源和管理
5 项目社会影响和风险分析
5.1 社会影响效果分析
5.2 社会适应性分析
5.3 社会风险及对策分析
（二）简化先移民工程核准及用地审批
1、简化《电站先期移民工程项目》核准手续。经国家审批的电站《建设用地预审报告》、《环境影响报告书》、《水土保持方案报告书》中均包含征地移民章节，在上报《电站先期移民工程项目申请报告》时不再单独编报和另行审批。
2、简化用地审查报批。按照国土资源部《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号），通过用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目，在经发展改革委等部门批准（核准）、有关部门批准初步设计后，桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程，采取“先行用地”方式，由项目业主按规定报批。
（三）建议国家出台《水电开发管理条例》，明确水电前期工程核准的时机和方法
水电工程，特别是大中型水电工程通常要经过预可行性研究阶段、可行性研究阶段之后，才能进入招标设计和施工图设计阶段。预可行性研究和可行性研究通称为水电工程前期工作。大中型水电前期工作的周期，一般为3～4年，长则6～7年。去年，水规总院受国家发改委委托，拟制了《水电开发管理条例》（草案），《条例》将水电核准分立项核准和开工核准，对于有效衔接水电工程预可研和可研阶段的工作提出了较好的解决办法。《条例》规定，经过立项核准后，业主可以开展建设准备工作，这也是落实国家提出的“先移民、后建设”要求的具体举措。建议国家尽快出台《条例》，并在《条例》中对水电移民工程和前期工程核准的机时和方法予以明确。
（四）建议国家进一步明确水电建设前期环境保护工作有关问题，避免政策、投资风险
《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定:建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
2005年，国家环保总局与国家发改委联合发出《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号）明确，考虑到水电工程位置偏远，为了缩短建设周期，在工程环境影响报告书批准之前，可先编制‘三通一平’等前期工程的环境影响评价文件，经环境保护行政主管部门批准后，可开展必要的施工前期准备活动，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工。上述规定允许水电建设开展前期工程。2009年，华能、华电公司未经环评审批擅自在金沙江中游建设鲁地拉电站和龙开口水电站，被国家环保部叫停后，引起了社会各界高度关注。其主要问题是国家对开展水电前期工程范围、程序不明确，建议国家进一步明确水电建设前期环境保护工作有关问题，避免政策风险和“前期开发成本”巨大浪费。
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