封闭河道的治理及其经济价值的开发

 摘 要：在封闭河道治理与开发层面，必须要遵照生态系统治理的理论，发挥各方优势，结合当地社会实际现状，通过常规治理途径和新型互联网思维相结合的方式，努力做到治理与开发结果和谐统一，达到人民群众所期盼的生态文明和谐美好的局面。

关键词：生态治理;封闭河道;互联网思维;治理与开发

一、封闭河道的历史演变及治理特征

（一）封闭河道的历史演变

1.1949年中华人民共和国成立前。如东县，地处江苏省东南部，东临黄海，海岸线广阔。凭借沿海的地理优势，如东县拥有丰富的水及渔业资源，域内具有大量河流及淡水资源。早期，如东县区域内的河道并非自然封闭状态，河流干系与长江及黄海相连，北流入江，东流入海，并且干系河道拥有众多长度不一的支系河道，民众聚集在众多支系河道的旁侧形成村庄或集体，封闭河道的形态并未真正形成。

2.中华人民共和国成立——联产承包制实行前。中华人民共和国成立之后，所有先前被人为拦截、堵塞、填埋的河道全部被疏通，所有河道的主要用途仅作灌溉使用，河道内所有资源不能得到合理高效的开发，丰富的渔业资源得到闲置。

3.联产承包责任制实行后至现在。随着联产承包责任制的实行，地方政府根据户籍人口数量给每家每户都明确划分了责任田，但没有严格规定河道的产权归属，河道内的所有资源可以供所有人共同使用。出于用水需求以及地块的划分需求，民众开始沿河道干流挖掘小河道，一般为两户人家在中线上挖掘一条河道，并且共同开发使用这条河道。新河道两岸的住户可以自行决定该河道的使用用途，大多住户选择放养部分鱼类及家禽，为了防止鱼类资源流入干流的河道，绝大多数住户在引水后选择构筑堤岸，岸堤中下部用水泥管道留空，并且用铁丝网将管道口以网状形态封闭。该方法可以确保新开挖的河道中的鱼类资源不会通过管道进入河道干流，且在一定程度上可以确保对河道内的水资源流通产生尽可能少的影响。

根据不完全统计，如东县县域内目前存在的此类不具备明确产权的封闭河道大约拥有八千余条之多。如此庞大数量的河道群，治理得好与坏直接影响着如东的生态环境质量，也是对政府治理水平高低的一大考验。

（二）封闭河道的治理特征

如东县县域内的封闭河道由于大多数都是人为后期开挖的，所以两岸的住户对此河道拥有实际的使用权。大多数普通住户对于此类河道的使用途径多为以下四类：第一，生活用水排污;第二，家禽（鹅鸭为主）养殖;第三，鱼类养殖;第四，农业生产灌溉。部分特殊的住户在取得相关许可的前提下，沿河建设了小型工厂以及养殖场，且也存在往河道内排污的现象。

另外，通过实地的考察，发现大多封闭河道两岸都是基础的泥土岸，两岸住户沿河栽种部分农作物，仅少部分河岸有栽种树木等植被。这些河岸的植被覆盖十分有限，大多栽种的简单农作物起不到很好的固土作用，存在河岸坍塌的现象。

面对此类封闭河道的治理与开发，第一个难点在于没有相关的经验可供借鉴。西方社会由于产权的明晰性，众多类似的河道都具有私人性，个人可以决定河道的开发方式及使用途径，河道拥有固定的产出，能够创造一定的经济价值，个人对河道负有全部责任，政府做好一定的监督工作即可。考虑到此类河道对私人具有利益性，所以一般此类河道不会出现严重的污染现象。第二个难点在于数量多且分布广。大量此类封闭河道，广泛分布于如东的县域内，统一管理、治理、开发的难度较大。第三个难点在于治理开发的成本过高。面对如此大规模的封闭河道，如若进行治理与开发，势必会花费大量的人力、物力和财力。如果该政策在推行时，没有专项的财政支持，那么该政策将很难进行下去。最后一个难点在于政府部门缺乏具备相关专业知识的人員。没有相关专业的带头人，政策推行中没有明确的方向目标，是政策无法得到长效推进的主要原因之一。

二、封闭河道治理与开发政策的回顾和反思

（一）封闭河道治理与开发政策的回顾

1.政策空白阶段。在封闭河道大量形成的初期，由于经济社会的飞速发展，政府的工作重心都转移到经济建设上来，大力发展工业及第三产业，一定程度上忽视了生态环境的保护。在这一时期，环保政策较为片面，还不存在相关政策应对封闭河道的淤塞和污染问题。

2.“以罚代管”阶段。当封闭河道的使用权基本确定后，河道遭受污染后的追责相对明了。封闭河道政策进入了“以罚代管”的阶段。实际操作执行时，由于某些住户家中具有一定的产业，会往河道内排放生产废水，因而在责任界定时，另一方会对执行结果存有异议，责任认定及划分上存在严重的操作困难。其次，由于是乡村地区，部分住户家庭以散养的方式豢养的家禽，会在各个河道内流动觅食，虽然此行为一般不会对河道造成污染，但部分居民会认为此行为和污染的结果之间存在重大的关联性，所以会不服从处罚的决定。最终该政策也没有了下文。

3.河长制。河长制所辖的河道多为城区内主要河流，乡村地区的河道也仅有部分主要河道有明确的责任人，主要原因在于没有足够的人手去负责如此庞大数量的河道管理工作，这是水系发达地区的一个难以避免的问题。更多的人手意味着更多的财政支出，对于地方财政来说很难维持这样一个政策体系。

4.如东县“三河六岸”河道整治及景观绿化工程PPP项目。该政策是近两年才开始实行的政策，采用现在流行的PPP合作治理模式，县政府进行财政出资，由社会第三方企业进行专业化的整治工作。该政策主要聚焦于河道岸堤的绿化及建设工程，开发沿河工程，改善河岸景观，打造一个舒适的人居环境。该政策采用全新的治理理念，结合地区的特点及独特优势，完成了一次政策的大变革。这是一项具有指导意义的政策举措。将河道整治提上了一个更为专业化的阶段，效率也大大地提升。但该方案也仍然存在部分不足，主要在于河道整治的覆盖面不够广，仅仅针对主城区的三条重要河流进行相关整治工作。虽然这是河道治理政策的一个里程碑，是一个好的指导方向，但如果全面推行到县域内的绝大多数河道，那么庞大的开发建设资金将成为限制政策有效实施的一个致命因素。

（二）封闭河道治理与开发政策的反思

总结来看，以上种种政策均是如东县在河道整治工作下的有效探索，伴随着治理效率的提升，如东县河道整治的工作也逐步步入正轨。但是，现如今仍然普遍存在着政策覆盖面不够广，财政资金短缺以及众多封闭河道经济价值被忽视的问题。

如何通过一定的政策手段将封闭河道的整治工作顺利高效地推行下去，同时还能创造一定的经济价值，在一定程度上兼顾财政资金的压力问题，甚至于做到财政盈余，这是一个非常复杂的命题，也是封闭河道治理政策发展的一个优良方向。

三、封闭河道治理与开发政策的应然选择

第一，拆坝建涵。该项属于治理层面的措施，不具备规模的经济收益。涵洞相较于坝体拥有更好的流通性，并且建设涵洞可以打通封闭河道闭塞的现状，有效的流通可以防止水体因为无法与外界交换而导致的水体污染、泥沙淤积、水体富营养化等问题。但是，拆坝建涵存在一个严重的问题，那就是工程量巨大，庞大的工程量势必决定了需要庞大的财政投入，在生态效益有限，产出无法估计的现状下，进行拆坝建涵工程的建设，仍然需要合理有效的论证。

第二，生态浮岛技术。生态浮岛技术就是人工将改良过的陆生植物通过水面的浮岛进行栽培的技术，经过相关技术的处理，让水生浮岛上的植物吸收水体内的养分进行生长。该技术可以兼顾治理、经济化两方面的效益。这种新型的水体治理技术具备众多的优点：

1.不受水体的限制。相较于其他种植技术，水生浮岛技术不限于水位的高低，没有种植时对水体的严格要求。在各种水体条件下都可以实现。

2.降解水体中富养物质且不会产生二次污染。

3.可以产生经济效益。生态浮岛上种植相关作物的时候，在有效优化水体水质的同时，也可以产生一定的经济收益。但是该项目技术水平较高，需要有相关专业机构的配合及支持，并且维护成本还是一个未知的数目。

第三，发挥互联网优势作用，进行产业化养殖及售卖。政府或是经营公司提供售卖平台，将每一条河道进行编号，在平台上进行售卖，由买家出资购买河道内的产出。产权所有者提供养殖以及捕捞工作。买家在支付相关养殖成本、人工费用、捕捞及物流费用后，由产权所有者提供河道内的产出，例如鱼类、鸭禽类生物。依靠现有的快递公司提供的活禽运输服务，可以使消费者获得新鲜并且天然健康的产品。同时，可以发挥高度的定制化服务，消费者可以选择自己需要的不同的养殖生物，着重养殖消费者个人喜好的鱼类，做到迎合消费市场的目的。在購买河道产出的有效期限内，消费者每次支付相关费用后，可以随时获取产出，在河道内产出耗尽前，可以多次获得最新鲜的产出。

这样一个体系，是一个互利共赢的大局面，但是也存在着运行中监督工作繁杂的问题，确保产出的优良，必须要加强有关的监督，保障相关者的权益。同时，由于各类的评价机制，势必也会造成公关工作的困难。

四、结束语

如何做好生态治理工作，不是政府部门一蹴而就的事情，需要各个领域各个部门乃至全社会的配合。目前还不存在一个完美的通行的治理方案，因此对于治理道路的探索仍然需要继续。在封闭河道治理与开发层面，必须要遵照生态系统治理的理论，发挥各方优势，结合当地社会实际现状，通过常规治理途径和新型治理思想相结合的方式，努力做到治理与开发结果和谐统一，达到人民群众所期盼的生态社会和谐的局面。

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