世行贷款湖北襄樊引丹灌区综合治理项目建设管理实践与认识

简介： 湖北襄樊引丹灌区位于湖北省西部，是一项援引丹江口水库水源灌溉襄樊所辖老河口市、襄阳县以及襄樊市部分地区的大型水利灌溉工程。灌区包抱总干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252条支渠总长达1236.4km，各类建筑物5689处，控制灌溉面积14万hm2。目前它已发展成为确保襄樊农业大市地位的支柱农业灌区之一……
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湖北襄樊引丹灌区位于湖北省西部，是一项援引丹江口水库水源灌溉襄樊所辖老河口市、襄阳县以及襄樊市部分地区的大型水利灌溉工程。灌区包抱总干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252条支渠总长达1236.4km，各类建筑物5689处，控制灌溉面积14万hm2。目前它已发展成为确保襄樊农业大市地位的支柱农业灌区之一。农业产值居我市各灌区前茅。在项目综合治理以前，引丹灌区已经建成运行二十多年，工程设施严重老化，管理手段明显落后，灌溉面积日渐萎缩，效益逐步递减，越来越不适应我社会经济发展的需要。

　　1989年，我们抓住世界银行贷款的机遇，经过六年扎实认真的前期准备，促成项目1995年正式上马实施。在世界银行咨询专家的认真指导下，通过各项目单位的共同努力，综合治理了引丹灌区各类工程设施706处，整治渠道309.6km，培训管理维护人员600余人次，同时加强了管理机构建设，完成通讯调度系统升级以及田间工程改造，并将公司加农户的经济自立灌溉模式引进引丹灌区，通过市场化改革，使引丹老灌区重新焕发出勃勃生机。

　　一、项目建设管理实践

　　（一）健全机构、加强领导

　　世行贷款引丹灌区治理项目始终得到市委市政府的高度重视。作为我市最大的利用外资水综合治理项目，市委市政府专门成立了由市领导及计委、财政、水利等部门领导组成的项目领导小组，组建了强有力的各级办事机构。在市计委设立了项目领导小组办公验室，在市计委、市财局、市水利局设立了项目办，在老河口市、襄阳县及引丹工程管理局组建了项目执行机构，并且按照世界银行的要求和项目建设管理的需要特别组建了引丹项目建设监理分处。明确市水利局作为水行政主管部门定期、不定期地对项目建设质量实施政府监督。在我市党委政府的统一领导下，各部门各负其责、各司其职、蜜节配合，形成了强大的合力，保证了项目的顺利实施，推动了项目建设的健康协调发展。

　　（二）建章立制、规范管理

　　社会主义市场经济要求我们的各种管理行为都要制度化、规范化。在引丹项目管理过程中，我们除了注重学习执行国家及水利部、财政部、世界银行有关项目建设、外资贷款管理的政策法规外，始终把制度建设作为重点来抓。先后制定了计划、财务、工程管理等方面的制度文件。同时根据具体项目的实际情况，制定了相应实施细则。如《世行贷款引丹项目报帐提款办法》、《世行贷款引丹项目招标采购管理办法》、《世行贷款引丹项目会计核算、财务管理办法》，使项目管理工作有章可循。襄樊市、襄阳县、老河口市、引丹管理局项目单位都根据单位实际制定了内部管理制度。这些制度的制定与实施使引丹项目建设管理的各个方面和项目实施的各个环都有制度要求与约束，避免了项目管理工作中的随意性和较大的失误，项目管理工作逐步走向制度化、规范化。

　　（三）科研先行、抬高起点

　　为了从根本上解决引丹大渠经常坍淤塞、建筑物屡修损的顽症，解决投入体制不畅、完全依赖政府、投入越来越少、效益年年递减的境况，我们以科研先行分别从工程与体制两方面双管齐下、综合治理，收到了明显的效果。

　　引丹大渠坐落在北岗地粘性膨胀土地基之上，我们请专家专门进行了“鄂北粘性膨胀土特性研究”。研究发现该土遇水膨胀、内磨檫角锐减，是造成土堤滑坡、建筑物失稳的主要原因。应用上述研究成果，工程设计人员拿出的工程措施与非工程措施相结合，综合运用混凝土挡土墙、混凝土护坡、浆砌石护坡、土方整治等手段，彩植树造林、划皮护坡、清淤疏浚并举的措施十分切合实际，实践证明，效果显著。特别是建成的申家营混凝土挡土墙1000米长的渠道整齐划一，边坡轮廓分明，坡上绿草如茵；治理好的郝岗档土墙绵延2000米，两岸翠松成林，渠中碧水潺潺，既建好了工程消除了险情，又减少了水土流失美化了环境，多次赢得了省厅领导和世行官员的高度赞誉。我市引，丹灌区膨胀土研究亦获得湖北省科技成果三等奖。

　　另外，我们重点推广了荣获湖北省科技进步二等奖的经济自立灌区建设研究成果，通过组织学习考察，宣传发动，度点推广，全面铺开，目前先进的公司加协会的经济自立灌区模式已经在引丹灌区生根，并逐步显现出管理维护成本低，工程投入多元化，政府满意农民放心的良性互动态势。

　　（四）强化培训、提高素质

　　管理人员的素质直接决定了项目建设管理的质量与效益。在引丹项目建设中，我们从强化工作人员思想道德素质的培养，预防腐朽思想侵蚀，防止项目建设中腐败现象的产生；强化工作人员的政策法制素质培训，规范管理人员行为；强化工作人员业务技能培训，提高管理人员专业技术水平；强化工作人员微机外语培训，提高外资项目管理能力；强化世界银行贷款项目管理知识培训，提高管理人员工作效率。我们采用自学与教学相结合，平时学习集中培训相结合，相互学习与外出考察相结合的多种学习培训方式，共计培训人员120人次，管理人员素质普遍提高。项目计划、工程、财务管理全部实现办公自动化。通过学习考察培训，培养了一大批熟悉外资项目管理的专业技术人员和管理人才。特别是世行咨询专家的培训督导，使大家学到了国际金融组织先进的科学技术和管理办法，从总体上提高了世行引丹项目的建设管理水平。

　　（五）市场运作、确保效益

　　过去水利基本建设项目存在大量的预算超概算，决算超预算的现象，造成工程造价过高，债务负担过重，无法实现项目预期效益。世行引丹项目首次将市场竞争机制引入我市水利基本建设行业，取得了明显的经济效益。

　　一是按市场化要求组建了襄阳县、老河口两个项目法人实体，直接介入到项目立项、筹资、贷款、建设管理、运行维护以及转贷还贷的项目全程管理之中。项目管理单位职责由单一的建设管理转变为资产所有权和收益权，肩负筹资、建设、营运和资产保值增值的法人实体极大地调却了项目法人的积极性，使严格管理、开源节流、注重质量成为项目法人的自觉行为。

　　二是项目建设中广泛推行公开招标制和询价采购制。通过公开、公正、公平的市场竞争机制择优选定质量信誉好、工程投资省、工期建设合理的投标商承建工程项目。引丹项目分别于九五年、九六年和九八年三次进行了共计37个标段的公开招标。工程投资严格控制在执行概算之内，受到了良好的效果。

　　三是全面推行建设监理制。通过引丹项目监理处派出的监理点覆盖了引丹工程四干渠、五干渠、一干渠、二干渠、总干渠、腾庄水库等全部招标项目。由专业监理队伍实施的现场监理工作，对工程投资、建设质量、建设工期进行的有效的动态跟踪与微观控制，为项目整体效益的实现打下了坚实的基础。

　　（六）动态管理、科学调度

　　世行引丹项目建设涉及面宽、影响因素多，特别是世界银行贷款不仅受国内政治、经济、金融政策的影响，还受国际关系、国际金融市场的制约，完全按照设计方案按部就班地实施建设管理根本不可能，这就要求我们充分发挥主观能动性，综合运用各种手段对项目实施动态管理，进行科学高度。

　　我们主要从四个方面下功夫：一、深入基层及时掌握项目建设动态。在每月及时汇总业主和监理提交的进度报表、资金支付报表的基础上，两周一次深入施工现场，了解承包商、监理、业主的工作情况，协调关系、解决问题。二、加强沟通与联系保证信息通畅。定期与省市县各级计划、财政部门以及项目单位联系，加强沟通、交换意见。通过报告、信函、电话、会议、计算机等方式保证信息通畅。三、认真咨询、科学决策。对于意外情况引起的项目变更，我们及时间向水利专家、世行专家咨询，做到科学决策。四、加大力度、确保落实，必要时录求市政府的支持与帮助。

　　比如项目资金筹措管理与进度管理、资金拨付管理、招投标控制管理相互关联，受政策影响大，制红因素多，在项目管理过程中我们根据实际情况，适时调整动态管理：1998年世行资金较为紧张，国内省级配套资金难以投标和建设实施。通过充分调动地方市、县、乡镇各级政府和广大受益区群众的积极性，采取财政挤一点、地方筹一点，加上组织群众以劳折资搞投入，集中打了一场总干渠土方整治歼灭战，圆满完成总干渠渠道清淤疏浚、土渠渠坡整治任务。而在世行资金相对充裕的1999年，安排总干渠混凝土建筑物等技术较复杂、资金需求相对集中的项目施工，收到了良好的效果。

　　二、项目建设管理体会

　　（一）全面推行项目法人责任制是项目建设管理的核心

　　引丹项目组建了襄阳、河口两个项目法人之后，项目建设资金的筹措、世行贷款的借贷、转贷、还贷等各项管理工作均围绕两个项目法人为主体展开。项目法人负责聘请、选择、组织工程项目的科研、勘测、设计、招标投标、项目实施、工程监理、运行维护。科研单位、勘测设计单位、施工承包商、工程监理单位均以签署的委托合同对项目法人负责，为其提供服务。项目法人自始至终参与引丹项目的选定、准备、评估、谈判、执行和监督、总结评价的全过程管理。项目法人既是工程资产的所有者和收益者，同时也是贷款、债务的承担者和偿还者。

　　（二）实行有效的资金筹措、调度与约束机制是项目建设管理的关键

　　项目管理归根到底是对资金的管理，要保证项目建设达到预期的效益，必须从资金的筹措、调度与约束等方面严格管理。一是资金筹措。世行贷款引丹治理项目40%的资金来源是世界银行贷款，我们通过优化报帐程序的方式加快世行资金的落实和周转，提高资金使用效率；筹措落实省级计划、财政部门的配套资金是引丹项目的第二资金来源；襄樊市、襄阳县、老河口市的地方自筹资金是引丹项目建设资金的重要补充；受益区群众以劳折资投入是建设资金可贵补充。二是强化调度的力度。争取地方财政优先调度、优先调剂、优先拨付，完工后一次截清的方式保证了资金使用的动态平衡。三是建立约束机制。引丹项目采用先垫付施工，完工后世行报帐的办法促进了配套资金的落实到位，保证了世行资金的专款专用。并对项目建设资金设专职会计出纳、实行专户储存、专帐管理。资金管理采用世行标准，统一帐簿、统一计帐方法、统一报表格式建立健全资金管理核算制度。采取内部审计、财政把关、世行审查、审计局年审的多级的约束机制强化监督约束，切实提高了引丹项目资金使用效益。

　　（三）实施招标投标制、建设监理制是确保建设管理质量与效益的有力措施

　　引丹项目引进招标、建设监理制是我市水利基本建设行业建设管理体制市场化改革的首次突破。通过资格预审，综合考虑投标商报价和工期的合理性、技术的先进性、方案的科学性以及施工人员素质、技术准备力量、过去的经营业绩等因素，在招投标过程中，通过公平竞争优选出中标商承建工程，为确保项目建设质量与效益奠定了良好的基础。实践证明，公开招投标项目建设质量与效益明显高于询价项目和自营项目。而引丹项目建设监理制的实施，大大减少了项目法人单位的人员编制和开支，使法人单位从不擅长的专业管理工作中解放出来，专门从事资本营运以及协调解决工程建设的外部环境和关键问题，通过另外聘任有专业术特长的监理工程师，用其所长，专门从事工程建设的投资控制、质量控制和工期控制，依靠合同管理，用市场手段配置各种资源，不仅降低了项目建设成本，而且社会成本也最优。

　　（四）加强协调、促进交流、密切配合是改善建设管理内外环境的得力措施

　　建设环境直接影响建设质量和建设管理效率。引丹项目建设过程中我们采取加强与世界银行的联系，热情接待、主动汇报努力改善项目的外资金融环境；加强与省市县乡镇各级政府和部门的联系，积极主动汇报项目进展情况，努力寻求政府部门的支持，改善引丹项目的政治环境，加强与电台、电视、报刊等新闻出版部门的沟通与交流，为项目建设营造良好的社会舆论环境；加强与科研、勘测、设计、监理、承包商的沟通与协调，努力营造良好的项目建设管理技术环境；加强与公安部门、乡镇村组的联系，营造和谐安定的施工环境。

　　三、项目建设管理的再认识

　　（一）从工程老化、体制僵化、效益递减看灌区综合治理的紧迫性

　　引丹工程建成运行已经二十多年，工程严得老化，深挖方段渠道山体滑坡、渠堤崩塌，渠道水草丛生、淤塞严重，堤基渗漏、边坡失稳等情况比比皆是。另一方面，水管单位维修投入体制不畅，管理人员快速膨胀，水费收入维持人员开支尚不足，很难进行工程维护。每年必不可少的检修维护投资完全依懒政府，由于种种原因投入逐年减少。鉴于上述原因，引丹灌区有效灌溉面积由建成初期的11.68万hm2萎缩至治理前的8万hm2，灌溉效益严重衰减，灌区已到了非治理不可的地步。

　　（二）从程序化管理看引丹项目决策与实施的科学性

　　引丹灌区治理项目是利用世界银行贷款的外资项目，世行从项目选定、决策到实施的一整套严格的管理程序保证了项目决策、实施的科学性。

　　世界银行十分重视项目决策阶段的工作，认为决策阶段是项目成败的关键时期。世行将项目决策分为四步进行：一是项目的选定。其目的是筛选适合世行贷款原则，对世界银行、贷款国政府、借款人均有益的项目优先列入世行贷款规划。二是项目的准备。它是决策过程的重点。准备工作的核心内容是对项目的技术、社会、组织管理、市场效益、几财务、经济等方面进行可行性分析，三是项目的评估。由世行聘请各类专家组成评估团对项目的技术、组织、经济和财务四方面作出评价和审查，为项目决策提供依据，并为项目执行和完成后对其进行评价奠定基础。四是项目的谈判。完成决策，签署贷款协议。

　　项目实施阶段的工作重点是对项目执行情况进行跟踪和监督。世界银行的监督方式有三：一是借款方按时报送月、季、年度进度报告。二果建立工作指标考核制度。三是每年两次派工作组实地检查。世行监督的重点是：一审查招标采购过程的有关活动，比如刊登招标公告、合同内容与技术规范、评标标准等。二是监督支付程序，具体是（一）核对提款申请书的签章和印鉴；（二）确定商品和劳务是否符合有关合同定单；（三）核实商品、劳务采购来源；（四）派工作人员实地监督借款人的支付业务。

　　（三）从经济自立的灌区治理目标看项目建设的先进性

　　引丹项目建设的先进性在于它既注重硬件工程治理又注重管理软环境建设。通过供水公司管农民用水者协会的建立和推广，深索出了一条水管体制和商品水经营机制改革的新路子。在经济自立灌区建设中，我们将灌区支渠以下渠系工程管理维护以及田间工程、配水到农户的水微观管理工作交与农民用水者协会组织管理；同时改组原干渠管理处为供水公司负责干渠的管护和水源的经营与调配。通过供水合同实行市场化管理，极大地调动了广大农民群众的积极性，农民节水灌溉意识普遍增强、自觉爱护水利设施蔚然成风，而且肯花钱搞小型水利投入，水事纠纷也明显减少；另一方面，供水公司由于不再管理支渠以下的工程管护和具体的护水配水工作，其管理人员得以精简，供水调度功能得以增强，管理效率也得以提高。按照建设计划，我们将进一步打破原有管理体制和行政界限，共组建五家供水公司、六家农民用水者协会，将公司加协会的市场化管理模式覆盖整个引丹灌区，使之逐步走上运行维护低成本、管理配水公开透明、以水养水滚动发展、投入多元不依赖国家的良性循环的经济自立之路。

　　（四）从投入、运作、分配机制的市场化改革看项目建设的复杂性、艰巨性与长期性

　　引丹工程作为我市大型水利灌溉工程，在长期的计划经济体制下，一直是作为社会公益性事业的性质来定的位的。它在我市的国民经济中起着“抗旱、稳农、保粮”的重要作用。由于涉及到广大人民群众的基本生活基础，所以在必要时候必须肩负起维持国计民生责任和义务，甚至作出较大的利益牺牲。而在社会主义市场经济条件下，它也要参与配置社会资源，分配社会财富等各种经济活动。这就使其肩负的事业、企业、水事行政三种性质的职责相互矛盾，决定了其投入、运作、分配制度市场化改革的艰巨、复杂与长期性。第一、引丹工程涉及社会利益，需要政府行政能力和经济能力资助，在一定时期内仍无法改变政府投入为主的格局。第二、由于肩负的多重职责和政府主导的投入格局，决定了引丹工程市场化运作方面受政府干预较大，用水调度自主权和灌溉水市场定价机制无法实现。第三、由于水价过低，甚至无偿抗旱供水，而工程需要维护，电费需要支付，在社会分配中引丹工程牺牲过多收支无法平衡。所以，引丹灌区经济自立建设虽然作出了可贵的探索，但其改革任务仍然十分艰巨，改革的道路还是长期的。